县乡公路管理体制改革的思考

机构改革是党的十五大提出的一项重大任务，目前从中央到地方的机构改革正在进行。公路管理体制改革是摆在交通部门面前一项重要工作。我省公路管理体制基本上是三块，即干线公路、高速公路和县乡公路管理系统。干线公路和高速公路改革方案现已基本确立。县乡公路如何改革是一个值得研究的问题。

有关县乡公路管理体制的改革已有几种议论，一是认为县乡公路投资主体是县乡政府，省、市级交通部门没有管理的必要；二是认为县乡公路管理重点放在县乡机构，市、县级县乡公路管理体制同干线公路管理体制雷同，机构重叠，应同干线公路管理体制雷同，机构重叠，应同干线公路合二为一；三是认为县乡公路业绩不明显，养人费用太多，交通部门应彻底放弃等等。笔者认为这些看法都是片面的，现结合县乡公路近几年业绩，对其地位、作用及发展谈点看法。

一、现行县乡公路管理体制是比较科学合理的

1、从公路路网作用来看，县乡公路是路网的重要组成部分。县乡公路建管体系是随着我们经济建设发展而逐步形成的一个体系。如果说公路是一个地方发展标志的话，高速公路、干线公路是这个标志的骨架，那么县乡公路则是这个标志的脉络。县乡公路在路网中起着不可替代的作用。从总里程上看，我省县乡公路已达4.7万公里，已占公路总里程的78%。且每年以7%左右的速度递增。没有县乡公路的发展，公路网络就不能形成，干线公路、高速公路投资效益就难以体现。

2、从经济发展意义来看，县乡公路对地方经济发展具有特殊作用。县乡公路除了组成路网外，对地方经济发展特别是贫困地区脱贫致富也具有特殊的作用。地方道路的发展，促进了城乡交流，方便了物资流通，对加快乡村经济建设、促进城市化进程，具有巨大的推动作用。三门峡有一个产果乡，县乡公路修通后，苹果卖价净涨0.10元/公斤，仅此一项全乡果农每年增收200万元。按照统计理论分析，地方道路发展与当地经济发展是高度的正相关关系。

3、从机构职能来看，县乡公路管理体制具有较强制政府职能。同高速公路、干线公路管理体制相比，县乡公路管理体制具有更强的政府职能。高速公路管理体系，尽管目前有部分是政府投资，但发展方向是经营性质的管理模式，对投资的回报具有更强的期望。干线公路投资体系是计划经济和市场经济相结合的产物。投资来源一方面是无偿的汽车养路费，另一方面也将一些路段以经营性质收回投资。而县乡公路管理具有政府职能。一是县乡公路管理体系是从政府职能部门（交通局）分离出来的；二是县乡公路建设资金来源主要是县乡两级政府和通过政府发动群众出资、出工。交通部门在汽车、拖拉机养路费收入中给予少量补贴。显然，县乡公路管理离开“两个依靠”是不行的。

4、从“交通部门投资效果”来看，县乡公路管理体系是用了较少的投资，办了很大的事情。现行管理体制，省、市两级交通部门对县乡公路建设的投资为部投资额的20%以下，即用不到五分之一的投资，带动了五分之四的资金（包括出工）投入公路，如果滑这些机构人员的辛勤工作，县乡公路的发展将是一句空话。当然，这些工作也包括组织、宣传、发动、奖励、鼓励等综合作用，不能简单地认为县乡公路管理工作就是资金的投入。

另外，县乡公路的良性发展，为交通部门占领了“市场”。随着我国市场经济的逐步形成，政府职能正在减少，许多部门都争抢管理“市场”扩大工作区域，县乡公路管理体系的形成和完善正是用了交通部门较少的资金占领了较大的“市场”。试想如果省、市级县乡公路管理体系遭到消弱或撤销，不排除其他部门（如以工代赈办、农业、农村部门等）介入的可能性。

5、就公路本身的贯通性、网络性而言，要求要有较高的管理机构。公路网络性、贯通性客观上要求公路发展不应受到或者最低限度地受到行政区域性限制，这就要求公路管理要有更高的专业机关进行协调。试想，如果县乡公路管理体系完全给县乡政府，必将会使路网建设受到很大损失。一方面，目前县乡财政普遍困难，特别是乡级财政（见《河南内参》1999年第29期《河南乡村两级债务惊人》一文，全省2100个乡镇平均负债200万元），在没有外在的压力和激励机制的情况下，县乡政府对公路的投资热情将大大降低；另一方面，从管理角度讲县乡公路建设将进入无序状态，体现在规划、指导、质量管理等多方面放任，甚至出现质量事故，浪费人民血汗钱。最后将导致路网通告能力大大降低。

如果干线与县乡公路管理系统简单合并，势必形成修路都是公路部门的事情，县乡公路管理机构的优势将不复存在，县乡两级政府和人民群众对修路的热情和支持将消失，甚至出现消极依赖因素。县乡公路的巨大的资金缺口将由交通部门承担，这将使公路发展受到极大的阻滞。

6、从公路事业发展来看，县乡公路管理体制是社会化分工的产物，现行县乡公路管理体制是现代化社会分工的需要。现代管理理论认为：随着社会事物的管理越来越复杂，社会分工必将越来越细，组织机构必须适应社会分工的变化，进行功能的分化。随着现代化的发展，专业分工越来越多，管理工作也越来越细。我国邮电系统一分为四的改革模式也体现了现代分工情况下管理机构改革的必要性。公路部门由公路段（一条线段的管理），公路总段（多条线段的管理），到如今的公路局（公路网络管理）就说明了这点。机构改革不是简单的机构合撤，而应着眼于机构运行机制的改革，重点是提高管理水平和工作效率。适应社会主义市场经济体制发展的机构，即使合撤了还会逐渐产生，充其量不过是换个名称而已。反之，不适应社会主义市场经济体系的机构，即使设置了、保留了也会随着职能的减弱而逐步消失，正如无本之木。

笔者认为，我省现有县乡公路管理体制，基本上适应社会主义市场经济体制，是在市场经济发展过程中逐步形成和发展起来的新事物，具有较强的生命力，在机构改革中不应合撤，而应不断完善巩固。

二、要进一步完善现行县乡公路管理体制

1、完善县乡公路管理机构

要进一步完善县乡公路管理机构，形成省、市、县乡四级有机的县乡公路管理体系。县乡公路投资主体是县乡两级政府，各级县乡管理机构主要是通过一定的政策调节推动主体加强县乡公路建管，保证良好的通行能力。各级县乡公路管理机构主要职责是：

省级：综合规划全省县乡公路发展计划。制定大政方针，协调与干线、高速公路关系，筹集资金补贴县乡公路建养，督促各地县乡公路路网通行能力的整体提高。

市级：市级机构是县乡公路管理的中枢。主要规划区域内县与县之间和县与乡之间公路的发展，制定并监督年度经费计划落实，监督工程质量，督促养管水平提高。协调与干线高速公路关系，协调与政府关系。

县乡：县乡公路管理政策落实的主要责任机构。落实本地县乡公路建养计划，协调与县、乡两级政府关系，促进县乡两级政府发动群众修建管理县乡公路，指导和管理工程建设，保证工程质量。

乡级：县乡公路修建任务的具体落实者，协调与乡村群众关系，养护管理辖区县乡公路，保证良好的通行能力。

根据以上职责，笔者认为，目前全省市、县两级县乡管理机构基本到位，职责、职能得到充分发挥。省、乡两级还有待进一步完善。

省级应成立专门的县乡公路管理机构。鉴于所承担的职责和交通部公路“一局”的改革方向，省公路局应设专门的县乡公路管理处室。

乡级应完善较为固定的养护队伍，保证养管人员有相应的技术熟练能力，保证道路养护作业到位。

鉴于目前县乡两级管理队伍人员膨胀的情况，机构改革最好是从省级起码是市级实行人员统管。

2、要加大力度强化县乡公路管理

将县乡公路建养纳入政府目标管理体系。县乡公路投资主体是县乡两级政府，一方面县乡公路的好坏主要取决于县乡两级政府的重视程度，另一方面县乡公路的好坏对县乡地方经济有很大的影响作用。因此，应将县乡公路建、养、管纳入政府目标管理体系。近几年各地县乡公路建养管重视程序不一，随着政府目标体系的逐渐完善，县乡公路建养管工作必将因未能列入政府目标体系而遭到旁待。因此，应从省政府或者市政府目标管理开始，层层纳入目标管理。由交通部门（县乡公路管理机关）对下级政府提出县乡公路建养管目标并进行考评，这样必将使县乡公路工作走向良性发展的道路。

要完善县乡公路管理办法，保证用于县乡公路建设的村提留、乡统筹款到位。用于县乡公路建设的村提留、乡统筹是经国家和省、市各级政府审核通过的合理收费项目，不属于乱摊派问题。必须将这部分款用于改善县乡公路。要通过宣传、完善管理实现专款专用。切实保证县乡道路状况良好。

要进一步完善乡级管理机构，要成立由乡政府牵头的乡级公路管理机构，相对固定养护人员，要实行县乡公路建设和大、中修基金制度，提取修建基金。要保证养护人员收入和必要的养护工具、材料。还要加强对养护工作的检查考评，也可通过开展劳动竞赛形式提高道路养护水平。

总之，县乡公路体制改革是交通部门的一件大事，我们倍感关心，同时我们深知县乡公路工作任重而道远，更需要以科学、务实的行动走好每一步。