公路管理体制改革纵横谈

     我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求，以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的，公路建设、养护、管理的事权均在地方。

多年来，这种体制较好地发挥了中央和地方投资公路建设的积极性，在公路规划、建设、养护、管理等方面发挥了十分重要的作用。但是随着我国政治、经济体制改革的逐步深入，这种计划经济体制下形成的公路管理体制，愈来愈不适应社会主义市场经济的要求，已经对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。因此，按社会主义市场经济的要求，建立高 效、科学的公路管理体制已经成为全国各级交通主管部门的一项重要任务。为此，1998年6月黄镇东部长在全国加快公路建设工作会议上明确指出“深化公路管理体制改革是公路事业健康发展的重要任务，”同时黄部长还详细阐述了公路管理体制改革的必要性，提出了改革的指导思想、原则和任务，为我国公路管理体制改革理清了思路、明确了目标。

改革开放以来，我国公路管理体和养护运行机制改革取得了较大的进展，如江苏、北京、天津、上海、浙江等省市的公路建设、养护、管理、规费征收“四位一体”的公路管理体制， 吉林省推行的“国路民养”；江西、云南、江苏等省的养护公司试点；河南、西藏的定额养护管理；首都机场高速公路、南京机场高速公路的招标养护；沪宁高速公路、京津塘高速公路、 广深高速公路的公司制管理模式等，促进了公路事业的发展，为建立符合市场经济规律的公路管理体制和养护运行机制奠定了良好的基础。但是，由于我国公路管理体制和养护运行机制是在计划经济框架下形成的，已经不能适应公路事业发展的需要。因此，深化公路管理体制和运行机制改革，既是加快公路建设的动力，又是公路事业健康发展的必要条件。

现行体制的主要弊端

从总体上看，当前公路管理体制中的主要弊端是政企不分、事企不分、机构重叠、职能交叉、队伍庞大、效率低下，缺乏活力和竞争机制。公路管理体制深层次的矛盾，随着经济体制改革的深化，日益暴露，具体表现在：

——政企不分、事企不分、缺乏活力。

目前，我国的公路管理机构，既代表政府担负着公路管理的行政职能，同时又承担着公路养护、施工、设计等生产任务，是政事企合一的管理体制。这种体制的主要弊端是生产按计划安排，经费按人头划拨，大锅饭、铁饭碗、高投入、低产出现象十分严重，干部、职工的竞争意识、忧患意识比较淡薄。特别是各级公路管理机构在计划经济体制下形成的各种厂、站、库和设计、施工、养护等生产性单位，都依附于各级公路管理机构，长期依靠吃养路费过日子。这不仅影响了公路的管理，更重要的是影响了生产单位的积极性。高速公路管理具有明显的企业性质，本应按现代企业制度的要求，办成自主经营、自负盈亏的经济实体。但目前绝大部分省的高速公路管理局或公司都具有行政职能，在经营管理上还是事业性质，没有竞争机制，缺乏活力，在养护管理上，又专设一套人马，职工队伍庞大，设备利用率极低，造成闲置和浪费，影响了高速公路效益的发挥。

——机构重叠、职能交叉、关系不顺。

当前，就全国来讲，公路管理机构重复设置的问题比较突出，不少省(区)在公路管理局以外，又平行设置了高速公路管理局或高等级公路管理局、路政管理局、征费稽查局，有的还成立收费公路管理局等，致使在一个行政区域内出现了几个公路管理机构，形成政出多门，多头管理，职能交叉，不仅相互间的的关系难以协调，而且造成工作上相互扯皮、推诿，政令不能通达。此外，公路管理机构的名称也不规范，省一级公路管理机构的名称基本都叫公路管理局，但也有叫公路管理处的，而地、市以下公路管理机构的名称则比较混乱，有称公路管理局或分局的，有称公路总段的，还有称公路管理处的等。这就形成了同样的机构、同样的职能，名称卸多种多样，极不规范。

——机构庞大，人浮于事，效益低下。

近几年来，各地由于重复设置机构，扩充人员，特别是由于公路养护管理系统是事业单位，工资福利基本有保障，加之大锅饭的体制，使公路系统的人员急剧增加，公路养护管理。

职工由1980年的56．8万人，增加到1997年的88万人，净增31．2万人，与同期公路里程增长38％相比，养护职工增长55％。此外，行政管理和非生产人员比例过大，全国平均约占27％，个别省份比例远大于全国平均水平。机构庞大，人浮于事，挤占了大量的养护经费。据统计，全国每年小修保养经费中人工费和其他费用的支出约占60％，有的仅能满足人头费，有的甚至连职工工资开支都难以保证。而且职工有工不出或出工不出力的现象比较普遍，生产效率低下。

“人是世界最可宝贵的，只要有了人，什么人间奇迹都可创造出来”。这是毛泽东的一句至理名言。但是应该说明的是人的价值只有在科学的管理体制和运行机制中才能真正发挥出来。如果体制不合理，运行机制陈旧、落后，许多人的价值就可能相互抵销，造成内耗。为此，深化公路管理体制改革和运行机制改革，切实加强管理，已成为当前全公路部门一项重要而紧迫的任务。

体制改革的基本思路与目标针对现行公路管理体制存在的主要弊端，认真总结多年来公路管理体制和运行机制改革的成功经验，各地公路主管部门应当按照建立社会主义市场经济体制的要求，以及“精简机构，理顺关系，转变机制，事企分开，消除弊端，加强管理，限编减员，提高效率”的原则，借这次政府机构改革的东风，积极稳妥地推进公路管理体制和运行机制改革，努力构筑一个科学合理的公路管理体系，建设一支高素质的专业化公路管理队伍，逐步建立符合社会主义市场经济体制要求的公路管理体制和运行机制。

体制改革的主要内容公路管理体制改革涉及面厂、工作量大、需考虑的因素多，特别是下岗人员的分流和安置涉及到稳定的问题。为此在目前条件下，我们认为，公路管理体制改革的主要内容是：

——合理设置机构，科学划分职能。

总结多年来我国公路管理的经验与教训，借鉴国外的管理模式，各级交通主管部门要按照《公路法》的规定，以及黄镇东部长在福帅侩议提出的“公路管理机构从中央到地方按四级设置，每一级设立一个公路管理机构，在政府交通部门的领导下，行使本辖区公路的规划、建设、养护、路政和收费公路等有关行政管理职责”的总体思路，特别是要结合“费改税”的实施，积极稳妥地推进公路管理体制改革。作为政府职能部门的各级交通主管部门也应当根据党的十五大提出的“政府职能部门要简政放权、减少干预、加强调控、多予支持”的总体要求，按照“宏观管住、微观放开’的原则，从‘统筹规划、制定政策、提供服务、检查监督”的工作内容入手，合理设置公路管理机构，科学划分职能，改变目前机构重叠、职能交叉的公路管理现状。同时理顺与公路管理机构的关系和职责，将该管的管好，该放的全部下放给公路管理机构，以便拿出更多的时间抓好路网发展规划、法规、政策的制定，做好检查监督和服务工作，为公路管理机构创造一个良好的工作环境，充分发挥其作用，使其能够在职责范围内充分发挥自主权，并根据所辖地区的公路技术状况和资金，合理安排公路工作计划，确保交通主管部门下达的工作目标的顺利实现。

——剥离生产与管理，实现政企分开。

目前，各级公路管理机构基本上是以公益性为主导的事业单位。尽管近几年来各地都进行了较大的改革，但与整个国家的改革步伐相比，还有一定差距。因此，各级公路管理机构只有加大改革力度，才能跟上国家整体改革的步伐，逐步适应社会主义市场经济的要求。改革的基本思路是“事企分开，转变机制，生产与管理剥离，建立效率高、机制灵的新型公路养护生产运行机制”。

要实现这一改革思路，首先必须加快培育和发展公路养护工程市场，建立适应市场规律的运行机制。对现有的公路养护道班进行改革，根据道路状况和养护生产力发展情况，按照统筹规划、合理布点的要求，扩大现有道班的工作半径，将现有的小道班培育成具有一定施工实力的生产单位，逐步转为具有一定规模的养护企业，推向市场。在条件成熟的地方，允许和鼓励组建不同所有制形式的养护工程专业队或公司，参与公路养护工程项目竞争。改变目前公路养护生产单位过于分散、效率低下的状况，实现规模化、专业化、机械化，以提高养护质量和投资效益，也有利于公路管理机构从生产型向管理型的转变。对公路改善、大中修、绿化、水毁专项修复等适宜于市场竞争的养护工程，要逐步推向市场，实行招投标，以促进养护工程市场的发育，降低工程造价，提高资金使用效益。其次根据事企分开的原则，对公路管理机构所属的各类站、场、队、所进行改革，能推向市场的要转为自负盈亏、自主经营、具有法人资格的经济实体，参与市场竞争。再次，提高公路管理机构的管理水平和技术手段，精减管理人员，逐步建立办事高效，人员精干、技术先进、面向社会的新型公路管理机构。

——规范机构理顺关系。

要理顺各级公路管理机构间的关系，首先必须对各级政府在公路管理上的职责和事权进行合理划分。从国外发达国家的公路管理模式来看，一般来讲，各级政府在公路网管理中有明确的分工。如：国道统一归中央政府负责，由其所派出的公路管理机构负责管理；地方公路归司各级地方政府负责，由其派出机构或通过合同委托国道管理机构进行管理。从我国的实际情况和资金渠道来看，应该逐步按照“统一领导、分级管理”的原则，明确划分各级政府在公路管理中的职权。我们认为国省干线公路应由省级政府负责，具体工作由省级交通主管主管部门和省级公路管理机构全面负责；县道、乡道的养护管理及其机构的设置，由县级人民政府决定。

另外，从加强公路行业管理的需要出发，各级公路管理机构的名称应按1995年安徽及1998年的福州会议精神统一规范行为：省(自治区、直辖市)公路管理局、地(市、州、盟)公路管理局、县公路管理段。

——建立符合现代企业制度的高速公路经营管理体制。

近年来我国高速公路发展迅速，以平均每年10m多公里的速度递增，这也是今后我国公路事业发展的重点。为适应高速公路的发展，管理好高速公路，使其快速、高效、畅通、安全的特点得以充分发挥。就必须要建立与其特点相适应的管理体制及运行机制。总结我国高速公路管理的经验与教训，借鉴国外管理模式，根据《公路法》的规定，以及我国建立社会主义市场经济体制的要求，高速公路的经营管理应按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代化企业制度要求，组建特许公司进行管理，实行企业化管理，实现规模经营。养护生产工作走社会化、专业化的运行机制。省设一个总公司对全省高速公路进行管理，一条路或几条路设分公司，对分管的路段进行管理，实行养护管理型的组织模式。这种公司在政府的授权下应当担负起高速公路的筹资贷款、建设施工、收费还贷、养护以及经营管理等直接责任，实现滚动发展。

高速公路公司应精干高效，养护生产应实行组织管理型的模式，推行招投标制，决不能再另立人马，造成人力、物力的浪费。省高速公路公司应加强对收费公路的统一管理，避免各自主政，应采用高技术手段，在不同路段和不同经营公司之间按照“统一收费、按比例分成”的原则，合理设置收费站、尽量减少主线收费站，以提高高速公路的服务水平，充分发挥高速公路的效益。

对目前各省区已设立的“高速公路管理局”或“高等级公路管理局”，应力口快向公司制转轨的步伐。对于已授予的部分行政管理职能，可由省级公路管理机构负责，真正实现政企分开，理顺管理体制，提高我国高速公路的管理水平。

我国的公路管理工作正处于一个继往开来的关键时期，随着大规模公路建设高潮的逐渐消退，公路工作重心必然要转向管理工作，特别是国家税费改革工作正在进行之中，延续了数十年的公路建设、养护、管理筹资方式和资金渠道将发生重大变革，在这种形势下，各级公路主管部门应切实把改革公路管理体制作为一项重要任务进行研究，逐步建立适应社会主义市场经济运行规律的新型公路管理体制，努力构筑一个高效、科学、合理的公路管理体系。改革和完善公路管理体制和运行机制，特别是人事、用工、分配制度的改革是一项十分艰巨而复杂的工作，也是一项涉及方方面面的系统工程。为此，各级交通主管部门和公路管理机构应当按照“积极、稳妥、有序”的原则，加强领导，深入研究，抓好试点，积极推进。

（1999年第7期《中国公路》）