改革与完善我国地方税制体系

　　地方税制的不完善导致地方的事权与财权不对等。实行分税制后，地方财政主要承担本地区政权机关运转以及本地区经济、事业发展所需支出，地方税成为地方财政收入的主要来源和地方政府行使调节职能的主要手段。地方政府的事权较以前扩大了，但作为地方财政支柱的地方税却存在调节经济力度弱、收入规模小、税源分散、征管难度大以及征管成本高等诸多弊端，地方税目前的状况难以满足地方政府实现和履行社会经济职能的客观需要。为满足地方财力需要，地方政府或运用变通手段，挤占中央收入弥补地方财力不足；或采取开征各种基金、增加收费项目和提高收费标准的方式来补充财政支出的缺口，造成中央收入税基受到侵蚀，正常的分配关系被扭曲。　

　　地方税体系中缺乏有效的主体税种。按1994年实行的新体制规定划归地方的税种虽然有18个之多（不含共享税），但除了营业税与个人所得税是较为稳定的税种外，其余大多是税源分散、收入零星、征管难度大的小税种，这些财产税与特定目的税税种的立法精神均偏重于税收的调节职能，而组织收入的职能淡化，造成地方税结构中主体税种缺位。与此同时，地方税税种改革滞后，不适应市场经济发展的要求。如农业税、屠宰税等税种仍基本按二十世纪五十年代税法执行；内、外资企业税负不平等；一些税种原有的计税方法不能适应需要，但迄今改革措施仍未能到位；计划新开征和应列入地方税体系的税种，由于各种原因至今尚未开征。地方税收总量减少，税源萎缩，税收聚财与调节的功能受到很大限制，也不能更好地适应社会经济发展和居民收入变动的客观情况。　

　　　——地方税的概念不够明确，名义上是通过税种来划分各自收入范围，但实际上仍未能跳出按企业经济性质和隶属关系划分收入的圈子。如内资企业所得税，只有地方非金融企业缴纳的所得税才属于地方税收，纳入地方税主体税种的营业税中，铁道部门，各银行总行，各保险公司总公司缴纳的所得税却划归中央，这样划分的结果，使企业所得税既不作为共享税，又按其隶属关系将其收入在各级政府间进行分配，而营业税也很难成为真正意义上的地方税种。这样的做法不仅与国际通行的分税制税种划分方式相背离，而且使各级政府的经济利益与所属企业密切相关，不利于通过分税来转换政府职能，实现政企彻底分开的改革目标。　

　　　——地方税收管理权不明确。由于缺乏《税收基本法》、《地方税法通则》等相关的权威性法律，不能从法律的高度对中央与地方的税收立法权与管理权、各级税务机关的职责、地方税税种开征及调节范围等重大问题进行科学、合理的界定，地方税收乃至整个税收体系建设缺少依据和规范。几乎所有地方税收管理权均由中央掌握和颁布，地方只享有征收管理权及制定一些具体征税办法和补充措施的权限。税收管理权限过度集中于中央，与税种所属级次差距较大，形成统一税法与分级管理的割裂。这种高度集权的税收管理模式很难符合我国各地复杂的经济状况和千差万别的税源情况，不利于地方政府适时对地方税种进行合理调整，会对地方经济的建设与发展、分税制的有效运转、地方税体系的规范化产生负面影响。　

　　　
改革与完善我国地方税制的思路和措施

　　　——确立主体税种，优化地方税的税制结构。应借鉴市场经济发达国家实行分税制的成功做法，根据地方税自身的特点及我国的现实国情，建立以营业税和企业所得税为主体税种，个人所得税、资源税、各种行为税类与财产税类为辅助税种的，有利于公平竞争、税源稳定、税种完整并相对独立的地方税种体系，确保地方政府行使职能的需要。　

　　　——深化现行地方税税种的改革。针对现行地方税种不同程度地存在的一些缺陷和不足，应对其加以改进与完善：1．将农业税和屠宰税划归地方税收体系，统一由地方税务部门征管。2．贯彻WTO中有关国民待遇的原则，统一内外有别的地方税种。3．改革城市维护建设税，改变其附加税的性质，分别以销售收入、营业收入和其他经营收入作为计税依据，可由中央规定等级差别的弹性税率，具体适用税率由各地按城建规模、需要以及纳税人的承受能力来确定，使其真正与城市建设挂起钩来。4．完善个人所得税制度，并逐步建立起一套科学、严密的个人所得税自行申报和源泉扣缴的征收办法，防止收入的流失，使个人所得税逐步发展成为地方税收的主体税种之一。5．扩大资源税的征收范围，促使中、西部地区的资源优势尽快转化为财政和经济优势，促进资源的合理开发与有效运用。6．适应经济形势的发展变化，增加一些新的地方税种，在“十五”期间依次推出证券交易税、遗产税和赠与税，并研究将征收社会保险费改为开征社会保障税，由地税部门负责征管，以增强地方税税源的建设后劲。7．结合地方税费改革，规范地方政府的收费行为，将一些具备税收特征的、合理的收费项目与征收的基金规范为税收形式，统一由地税部门征管，以扩大地方税的规模，规范和统一地方政府的收入渠道，提高现有财力的使用效率，维护和保持正常的分配秩序。　

　　　——进一步科学、合理地划分税种，使地方税税种名实相符。主要应从以下两方面入手：1．在确保营业税税基不受侵蚀的前提下，对涉及混合销售的经营行为加以明确界定，从政策上划清征收增增值税或营业税的界限，力求避免混税、混级现象的发生；同时，不再以行业与财政利益的归属界定收入的归属。对铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税应划归地方固定收入，使营业税成为真正意义上的地方税种。2．在统一内、外两套企业所得税税制，彻底摈弃按行政隶属关系划定收入的做法。近期可将企业所得税收入全部划归地方，以满足地方经济发展需要。中央减少的收入通过适当提高共享税比例加以弥补。从经济发展的长远来看，对企业所得税实行同源共享的体制较为合理。　

　　　——完善分税制条件下地方税立法权限的划分。我国应尽快出台《税收基本法》和《地方税法通则》，确立中央与地方税收权限。具体而言，地方税收权限的界定应分为以下四个级次：一是中央与地方共享税及地方主体税种，应由全国人大或人大常委会立法，国务院颁布实施细则，全国统一执行，如增值税、营业税、企业所得税。二是在全国范围内征收的地方税种，应由全国人大常委会立法，授权财政部制定实施细则，规定一定的幅度，征管权和部分政策调整权下放给地方，但是地方政府只能在规定的幅度范围内选择实施，不准超越。如个人所得税、城市维护建设税、资源税、农业税，以及准备开征的证券交易税、社会保障税。三是在全国范围内统一征收的，但对宏观经济影响较小或地方特色浓厚的税种，由中央制定基本法，实施细则由地方制定，政策解释权与征收管理权完全赋予地方。车船使用税、印花税、房产税、城镇土地使用税等税种适用于第三级次。四是全国不统一开征的地方税种，完全由地方政府进行立法，地方政府可自行确定开征、调整或停征的相关政策及法规。屠宰税、农林特产税、拟开征的遗产和赠与税以及其他具有浓厚地方特色的新开征税种适用于第四级次。另外地方政府结合当地经济资源和社会发展状况，报经中央批准，可决定单独开征区域范围内的某些税种。为统一税政，各地制订的地方税收法规须报国务院备案。凡有悖国家利益，与国家法律、行政法规和宏观政策导向相抵触的，中央有权废止或指令地方纠正。