开征社会保障税的另一种思路

　　　　征收社会保障税，政府筹集社保资金的必然选择　

　　　　综观世界各国政府的社会保障资金主要有两个渠道：一是通过调整政府预算支出结构，安排社保资金(近几年来，我国财政支出用于社会保障的资金有较大增加，已达10%左右；“十五”期间这一比例将逐步提高到15%—20%)；二是征收社会保障税，这是主要的渠道。上个世纪90年代以来，在我国开征社保税的讨论一直在进行，政府有关部门领导也多次表示了开征社保税的意向，江泽民同志题写书名并作批语的《领导干部财政知识读本》和《领导干部宏观经济管理知识读本》中，也都谈及适时开征社保税的问题。因此，现在再讨论需不需要开征社保税似无必要，重要的是何时开征、怎样征收？　

　　　　现行社会保险收费（基金）改为社会保障税，不可行　

　　　　——它不符合完善社保制度的方向。我国现行的社会保险缴费中，个人账户体现职工的自我保障和个人在社保方面应承担的责任；单位缴纳的社会统筹部分，则是一种社会互助式保障，体现用人单位对社会保障的一种责任。如果将社会保险缴费改为征税，则不同层次的保障功能和责任模糊了，而是把全部社会保障的责任推给了政府。各国的实践都证明，财政与社会保险制度合二而一，不符合社会保险追求自我平衡的要求，也不利于有效控制社会保险支出膨胀的风险，从而可能构成对财政正常运行的新压力，同时容易助长人们对政府的依赖心理，造成社会效率下降。　

　　　　——费改税将面临许多难以逾越的技术障碍。现行的社会保险缴费包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、机关事业单位保险等多个项目，如改为征税，一时难以囊括这么多项目，此其一。基本养老保险和基本医疗保险还分为个人账户和社会统筹两个部分，失业保险虽不设个人账户但也由企业和职工个人共同负担，而税收的公共性与个人账户或积累的私人性质是不相容的，此其二。于是主张“费改税”者提出，先将养老、医疗、失业三大项分别改为独立的三个税种，或分别作为统一的社保税的三个税目，其它保险项目及三大项目中的个人账户部分仍采取缴费方式。按照这种主张，实际只是把现行的社保费分割成税和费两种方式，不说别的弊端，它给具体操作带来的复杂和难以掌握则是可想而知的。其三，由于地区发展极不平衡，各地的统筹缴费比例也很不统一；再者社保统筹的层次都不高，由于各社保项目的财务机制不同，所要求的统筹层次也不一样：如改税，税率如何定?实行统一的比例税率(包括分税目设税率)，显然与各地的承受能力不相适应；实行地区差别比例税率或有幅度的地区差别比例税率，又难以与统一的社会保障服务相适应，造成地区间缴税与享受社会保障服务的严重不平。　

　　　　——从筹资的角度看，将社保费改为税只是筹资的方式变了，并没有增加新的筹资渠道，这对于解决社保资金缺口、满足扩大社保覆盖面和增加保障项目的需要无实际之补。　

　　　　国外的社会保障税模式，不可照搬　
　　　　
　　　　——以工薪所得税为计依据，以工薪阶层为纳税人，不符合我国13亿人口、9亿农民这一国情。目前我国广大农民基本上还处于社会保障覆盖之外，这不符合我国宪法的基本要求，是一个将要和正在逐步解决的问题。当社保覆盖面扩大到农民，而农民不领工资，没有计税的依据而不纳税，这势必出现权利与义务的严重脱节，在道理上说不过去；而且注定了社会保障资金的入不敷出。　

　　　　——如果前面所说社会统筹保险缴费改为社会保障税不可行的理由成立，那么既保留现行的社保费，又开征社保税，这样，同一项工薪所得同时要缴纳内容相近的税和费，是无法接受的。如要避免两者雷同，就不能照搬国外社保税的模式。　

　　　　——目前基本养老、基本医疗和失业三项社会统筹保险的缴费比例，企业一般为其工资总额的28%，高的达33%以上；个人缴纳部分一般为其工资收入的11%上下，比例已不低。如再按企业工资总额和收入总额计征社保税，其税率实难确定，定高了，企业和个人无法承受；定低了，又达不到筹资的目的，一句话，无法操作。　

　　　　这样征收社会保障税，如何？　

　　　　在大家熟悉的《哥达纲领批判》一书中，马克思提出社会总产品在对个人进行分配之前，应从里面进行六项必要的社会扣除，其中之一是：“为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。”这项扣除应发生在初次分配之中，而不是对工薪收入的再分配。那么，应以什么方式去进行扣除?这是一项社会的必要扣除，自然应由政府代表全社会来执行这项扣除，而众所周知，征税是政府参与国民收入分配的最好方式。政府正是通过对货物和服务的生产和再生产活动征收流转税(生产税和进口税)形成政府的初次分配收入的。因此，我提出的另一种思路就是，依据生产和服务部门的销售额和营业额征收社会保险税，而不以工薪所得作为计税依据；并作为价外税，收入纳入政府的社会保障预算，专款专用，按照基金方式运作。这样做，在理论上比较符合马克思提出的分配原理，在实践上也有以下好处：　

　　　　不打乱经过多年不断改革建立起来的社会保障体系，不改变社会保险在社会保障体系中的核心地位，不影响完善城镇社会保障体系试点工作的正常进行，保持社会保障政策的连续性，有利于稳定。　

　　　　这是一项新的筹资渠道，有利于逐步拓宽社会保障的覆盖面(如惠及农民)和保障项目(如基础教育)，尤其是为入世初期可能带来的失业压力，从资金上作好应对的准备。　

　　　　操作简便，有利于立即着手进行草拟方案、专家论证等实质性工作，力争尽早出台。　
　　　　
　　　　由于是间接税，不会明显增加群众负担，群众也易于接受，特别是在当前通货紧缩或低胀的条件下出台，只要税率订得恰当，不会引起大的震动。　

　　　　与按工资总额计征相比，其税基宽(这有利于实行低税率)，纳税人也广泛得多。不论城乡居民人人要消费、人人都要纳税，符合社会保障权利与义务对应的原则。　

　　　　按工薪所得征收的社会保障税，属所得税范畴，在国际交往中将发生国与国之间的税收分配问题。而按商品和劳务征税，只行使地域管辖权，一般不涉及国际税收关系，从而可以避免国际间税收协调之事。