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知识文集 > 专家建议 完善税制改革扭转个税"逆向调节"
10月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》第三次修正），规定工资、薪金所得，以每月收入额减除费用1600元后的余额，为应纳税所得额。有专家认为，是税制本身不规范、税制结构不合理、税收立法理念有偏差，以及税收“生态环境”恶劣等多重因素，造成了中国穷人税负重而富人税负轻的“逆向调节”局面。要根本扭转这一局面，必须从完善个人所得税制、构建全面收入分配体系、调整税制结构等方面，全面完善个人所得税制。
中南财经政法大学财税学院副院长庞凤喜教授认为，税收具有财政收入和调节经济的双重职能，个人所得税既有调节收入分配，体现社会公平的主目标，也有取得财政收入为辅目标。目前，一部分人已经达到较高收入水平，居民之间收入差距急剧扩大，极有必要对个人收入进行适当的税收调节，以缓解社会分配不公的矛盾，在不损害分配效率的前提下体现社会公平。同时，随着中国国民收入分配格局的重大变化，个人所得税对税收收入的贡献也应大大提高，个人所得税完全应成为财政重要的收入来源。
但实际上，调节收入分配和取得财政收入这两个政策目标均未很好地实现。一方面，工薪阶层的工资、薪金所得成了个人所得税的主要来源。据统计，2004年，中国个人所得税收入为1737.05亿元，其中65％的部分来源于工资、薪金所得，且中低收入者又占了绝大多数。由穷人税负重而富人税负轻，个人所得税实际上变成了一个不公平的税种。另一方面，尽管个税总收入从1980年开征个人所得税时的区区16万元增加到2004年的1737.05亿元，占税收总额的比重达6.75％，成为同期增长最快的税种，但中国目前GDP总量高达13.6万亿，而个人分配所获得的份额高达70％，2004年个人所得税占GDP的比重仅1.27％。中国个人所得税规模偏小，比重偏低，严重制约了其收入分配职能及社会财富调节作用的发挥。
造成这一现象的首要原因是中国个人所得税税制本身不规范。具体表现在：
其一、费用扣除不合理。个人所得税应以纯所得为课税对象，对个人获得的工资薪金收入应扣除赡养纳税人本人及其家属生计费用和其他必要费用，而中国采用的是笼统的、一刀切的定额扣除办法。
其二、征税模式不科学。中国现行个人所得税征收模式采用国外很少采用的纯粹分类所得税制。对由税法正列举的工薪所得、劳务报酬所得、稿酬所得等11类所得，分类征收，各项所得不再汇总计算。虽具有课征简便、节省征收费用的优点，但最大问题是极易使收入相同者由于所得来源不同而导致税负不同。
其三、征税期限不合理。中国目前对工薪收入按月计征、对其他收入按次课征的做法，极易导致支付能力相同而税负不同，或支付能力低者税负高于支付能力高者的非正常现象，并强化纳税人的避税动机。
其四、征税范围的正列举法与免税项目的正列举法容易产生税收漏洞。目前，由于个人收入来源与形式的多样性，收入性质、收入分配原则的复杂性，以及收入分配方式的灵活性等因素影响，许多收入极易因税法真空或易打“擦边球”而形成漏税、避税源。
其五、自行申报范围过窄。现行个人所得税法规定只有两类纳税人必须自行申报：一是没有扣缴义务人的纳税人，主要是取得经营所得的纳税人和取得境外所得的居民纳税人；二是从两处以上取得工资、薪金的个人。纳税人申报面太窄，不利于实现对税源的有效监控。
税制结构的不合理也是制约了个人所得税调节收入分配功能发挥的重要原因。中国现行的税制体系是1994年的税制改革形成的，其在结构上的突出特点就是流转税重、所得税轻，财产税相对缺失。个人所得税本应有效调节个人收入分配，对经济起到＂自动稳定器＂的作用，但由于个人所得税占财政收入和GDP的比重偏低，从税制结构上严重制约了其调节收入分配功能的发挥。
还有税收立法理念的偏差，也是影响个税宏观调控作用的一个不可忽视的原因。在政府职能未向“有限政府”和“服务政府”根本转变的情况下，中国税收政策考虑的主要问题就是为国家获得足够多的财政收入，而回避税收负担问题的研究。极具财政收入功能的流转税税负比重极高，而极具收入分配调节功能的税制，如个人所得税、社会保障税、财产税被忽视。
另外，税收“生态环境”恶劣。目前，中国个人收入货币化程度和经济活动信用化程度较低，个人支票制度还未建立，银行现金管理不严，个人财产申报制度还未全面推行，还未真正建立由法律规定的税务、海关、工商、银行、保险等部门参加的资料共享的个人收入监控体系，税务机关很难方便、快捷地掌握个人的实际收入。同时，随着经济发展，个人收入朝隐蔽化、多元化方向转变，尤其是一些高收入阶层其收入来源的多样性和隐蔽性，税务机关难以掌握税源，再加上没有法律支持的收入监控体系，使这些所得游离于个人所得税之外，既损失效率，又产生新的不公平，成为困扰征管、影响税收调节个人收入分配职能实现的一大难题。
庞凤喜教授建议从三方面完善税制，扭转中国个税“逆向调节”局面：
首先，要进一步完善个人所得税制，增强其合理性、科学性与适应性。应完善税前扣除。个人所得税以纯所得为课税对象，对个人获得的各种收入必须按照国际通行的做法，从个人收入总额或毛收入中扣除各项相关成本，以及赡养纳税人本人、纳税人所抚养家属的生计费用和其他必要的费用，仅就扣除后的余额征税，以正确反映其纳税能力，起到该税种应起的作用。还应实行混合所得税制，并最终过渡到综合所得税制。即先将目前的纯粹的分类所得税制变为分类综合所得税制。
其次，要构建全面收入分配税收调节体系。当前尤为迫切的是必须加快社会保险税和财产税的建设步伐。一方面，必须加快社会保险税建设步伐。为居民遭遇生存普遍风险时的困难提供社会保障是现代政府的内在职能。从世界各国的实践来看，无论社会保险支出的社会政策目标定位于公平还是保障，社会保险的实施过程都无疑存在着收入再分配效应。也就是说，通过社会保险税和其他税收的征收及相应的社会保险受益，一部分国民收入从高收入者转向低收入者，贫富差距得以缩短。这种再分配效应的波及范围会随着社会保险范围的增大而不断增大。另一方面，要加紧完善财产税制度。收入分配的公平可分为机会公平和结果公平。前者强调对初始机会的调节，后者则强调在不同机会或同等机会下应取得大致相同的收入。而财产税在上述两个方面都可以有所作为，前者如遗产税、赠与税等财产税，后者如房产税、车船税等财产税。要适时建立财产税制，这不仅利于增强地方财力，缓解地方财政提供地方公共商品的压力，而且有助于调节收入差距，同时鼓励消费。
第三，应调整税制结构，增强税收“内在稳定器”作用。应改善现行税种结构，加大所得税、财产税等直接税的比重，尤其是加大个人所得税的比重，构建以商品劳务税和所得税为主体税种的税制模式。它不仅是市场经济体制下提高资源配置效率、稳定经济的要求，而且也是调节收入分配，创建良好的社会经济环境的需要。
庞凤喜说，在市场经济体制下，资源配置的作用是以市场为主导的，税收主要应发挥稳定经济的作用。由于所得税，尤其是个人所得税可以收入多少设计累进税率，税收弹性较大，有较强的社会总需求调节功能，是经济的内在稳定器，在调节经济总供求方面将大有用武之地。未来的改革应在加强双向申报的基础上，继续建立健全税收征管制度、建立信息收集和交叉稽核系统，加强税源监控制度，以及完善各项基础配套措施，加强个人所得税的管理，强化个人所得税的作用，通过对个人应税收入实现应征尽征，逐步提高所得税比重，并增强个人所得税对个人收入分配差距的调节作用。
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