浅析工商行政管理机关对责任追究机制的科学运用

　　工商行政管理机关作为市场监管和行政执法部门，履行法定的职权并负有相应的行政责任。依法行政是对工商部门的基本要求，要在具体工作中很好地落实依法行政，必须建立科学、实用、符合本地区、本部门实际情况的责任追究制度。如何正确地运用责任追究制度，促进工商各项工作的规范、有序、依法地开展，是摆在我们面前的一个现实问题。

　　作为责任追究制度，笔者认为，莫不过有两类，即对“外”行为的责任追究制度和对“内”行为的责任追究制度。对“外”行为的责任追究制度，对工商部门而言，就是对外的行政许可行为的责任追究、对外行政执法的责任追究、行政收费行为的责任追究、便民措施的责任追究以及作为民事主体在对外活动中的责任追究等；对“内”行为的责任追究制度，对工商部门而言，就是队伍建设、廉政建设、干部任免、财务工作等内部行为的责任追究。

　　责任追究制度的完善和科学运用是促使公务员依法行政以提升机关工作效能和服务品质的重要制度。责任追究机制的运用和落实并体现其效果，关键是必须落实到人。笔者结合工商工作的实际，重点谈谈对“外”责任追究机制在实际工作中的运用。

　　一、责任追究机制在运用过程中存在的实际问题

　　（一）、工作中向谁负责的问题

　　工商行政管理机关是行政执法机关，这一点我们都清楚。但在实际操作中，存在着公务员究竟是向谁负责的问题。根据《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第二条的规定，作为政府雇员的公务员负责的对象是行政机关，而按照《公务员法》第四条的规定，我国实行的是党管干部原则，公务员中的党员应该向所在的政党负责。而政府利益和政党利益无论是从理论上还是在实践上讲都有冲突的时候（虽然，我国的政党利益和政府利益在总体上是一致的），容易导致公务员在思想上模糊了究竟向谁负责的困惑。特别是在具体操作中，对公务员的责任追究中，常有进行党内处分抵消行政处分的现象发生。

　　（二）、责任与权利不对称的问题

　　作为工商行政管理机关的公务员，其个人与机关之间的关系可以看作是一种契约关系，即公务员是政府或行政机关的雇员。《公务员法》第二章规定了公务员的基本权利和义务，我们仔细地观察，条文首先规定的是义务再规定权利，权利和义务都规定了八条，虽然条数相同但权利和义务并不平衡，在义务中，无论是政治要求、道德要求、职权的履行范围还是业务规则等的要求都是极高的，而在权利的规定中，经济权利规定极为模糊，文化权利也是一笔带过。公务员作为一个“人”，也是要不断满足其需要的。在实际工作中，权利和义务的不平衡也是公务员不愿过多地负责的一个借口。比如，在基层工作的工商干部，不仅要在本职工作中担当责任，而且在法定职责之外，还要对安全生产、社会综合治理等工作担当责任；不用避讳地讲，上级下达内部工作任务指标就存在义务过重的问题。比如在个体管理费收取上，上级下达的收费任务加重很多，而基层单位的收费对象也没有什么增加，为了完成任务，不得不提高收费的定额标准，上级不少收、漏收的要求能做到，我们参照收费标准，有的公务员为了完成工作任务，违反了收费的有关规定，存在多收、乱收的行为，这个责任谁担？如果按照规定标准收费，没有完成上级的任务，这对“内”的责任追究又怎么追究？也许，有的同志会说，没有完成任务，也没有追究责任啊，但在年度考核、个人评比中对任务是否完成作为参考的一项重要内容，难道不是一种另样的责任追究吗？一句话，要使公务员认真履行职责，必须依法地创造更多的权利和合理的激励措施。没有无义务的权利，也没有无权利的义务。

　　（三）公务员职责不明确问题

　　公务员职责不明确是公务员力图转嫁自己责任给别的公务员的主要原因。一是编制制度上的不完善，虽然，国务院对工商行政管理部门有明确的“三定方案”，在职能、机构、编制上作了相应的规定，但在行政管理机关内部各部门、科室、分局、工商所之间，由于其职权的不同、具体行政行为的对象不同，造成了所负的责任的不同，或者说是每个岗位上工作责任的风险度不同，往往是“辛苦”的工作责任反而大，“幸福”的工作责任小甚至是微乎其微，机关的责任小，基层的责任大。由于现实中，工商行政管理部门还不同程度地存在大锅饭的现象，干多干少一个样，最多也就是一点点不一样，使公务员对有利可图，责任风险又少的岗位极力争取，而对工作任务重、压力大、明察暗访多、责任风险也大的工作岗位避之不及。同时，当要负责时，由于各岗位上的相互联系、相互关联性导致相互对责任的推诿。二是职位分类不科学。虽然《公务员法》第十四条规定实行公务员职位分类制度，但目前的公务员分类模式更多的是继承了我国古代官吏的品级制度和传统的干部行政级别制度，并强调了职位级别与工资相联系的混合分类制度，没有体现出不同职位真正的职责界限，没有针对职位进行管理，而是针对人进行管理。岗位职责的模糊性，必然导致公务员面对责任时的转嫁性。不同岗位责任风险和义务不同，而基本权利相似，制约了责任机制的合法、合理、科学的推行和运用。

　　二、完善责任追究机制设想

　　(一)、明确责任追究的范围、对象、原则和方式

　　根据本人在工商系统工作的实践，工商系统的公务员所担负的责任很多。要使责任追究机制科学地在系统内运作并发挥效果，我们首先要明确工商系统的公务员的“责任”究竟有那些。明确了责任范围，才能有明确的工作要求，才能有相应的责任追究制度，才能提高我们的工作效能和服务品质。以本人的理解，工商系统的工作人员的责任也就是两类：其一，份内应做的事，也就是国家赋予工商行政管理工作人员的职权所产生的相应的义务；其二，特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其后果负有的积极助长的义务，也就是每个人所在的岗位不同，担任的职务不同，决定每个人对具体事项的后果的发生所承担责任的不同。

　　由以上的个人理解，我们可以把工商系统的责任追究机制理解为：工商干部（公务员）未履行自己的职责或在履行自己的职责中滥用行政权力，违反法定职责和义务时，由特定的机构或上级机关追究，令其承担某种责任的一种动态的运作制度。

　　由此，可以把工商系统责任追究机制的构成要件确定为：（1）责任相对人：只能是工商行政管理机关的国家工作人员，即公务员。（2）责任成立的条件：工作人员必须有法律赋予的合法的职权，有权利才有义务，有职权才有责任。（3）责任构成的前提：未履行法律赋予的职责，或在履行法律职责中滥用行政权力，即在履行职责过程中导致职责本身的不合法。也就是说，只有公务员在行使具体行政行为有过错，责任追究制度才能发挥作用，公务员为了完成上级部署的不属于职权范围内的工作造成的后果，不受责任追究机制约束。如果公务员作为一个自然人在民事上的过错行为就不受责任追究机制约束，只能由司法机关追究责任。（4）责任追究的主体：是特定的行政监察机构或公务员的任免机关。这里要说明的是，对公务员的责任追究只能是以行政单位的名义，而不能是以党委的名义，因为以党委的名义作出的责任追究，不属于行政机关的工作人员在行使行政行为时所要担负的责任范围。（5）承担的责任：承担的责任分为政治责任和法律责任，法律责任中应当包括行政责任、民事责任和刑事责任。政治责任主要针对的是“政务官”（从事领导和负责具体决策的公务员），在具体工作中实行行政首长负责制，其政治责任可以通过自我追究、政党追究、职位任免等方式施行；法律责任主要是针对“事务官”（从事具体行政行为的公务员），是公务员在行使职权中违反法律和内部工作依据，要承担责任或者是和处分，《公务员法》第五十六条把对公务员的处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。（6）责任追究的方式：责任追究机制是动态的，是根据行政机关在特定时期的工作重点和面临的具体情况在责任追究的重点、方法、处分种类、处分幅度等方面也同时发生变化。

　　（二）、责任追究要体现权利和义务的平衡

　　责任追究的目的是要求公务员依法行政，更重要的是要促使公务员积极地依法行政。不能在责任追究机制上使公务员怕这怕那，对责任追究几率大的岗位不敢问津，这样反而造成公务员在实际行使行政职权过程中，在心里上造成压力或在工作中造成阻碍。笔者以具体的基层工商工作为例：

　　1.基层的责任与机关的责任问题。基层工作人员在基层执法第一线，不但要进行行政执法，还要对辖区的两费的合法收取（又要保证完成任务）、注册登记、企业、个体户的安全生产管理、食品安全管理、食品市场准入、食品质量检测、放心店工程等各项具体工作上负有不可推卸的行政责任，而且每个同志具体所从事的工作是多项的，可以说是责任无处不在，责任无时不在，随时面临着被责任追究的可能。机关各科室的公务员从事的是经常性的业务工作，如果有责任，大都是“内部”的工作责任，在责任承担的范围上就有不公平之处。

　　2.职位的不同所承担的责任问题。领导与一般同志所负责任的不同，领导一般要承担的是政治责任（出现严重的后果，要承担法律责任），一般的同志更多的是承担行政责任和法律责任。

　　3.同一单位内部的责任不同问题。在同一单位内，由于工作岗位的不同，比如有从事行政执法的，有从事规费收取的，有从事注册登记服务的，有从事内勤管理的，不同工作岗位在实际操作中所面临的责任风险就完全不同。

　　以上存在的责任和义务“不平等”的实际问题，我们是不能回避也很难在具体工作中予以解决的，因为职位、工作岗位的不同，必然造成在所负的责任上也不相同。而要使责任追究机制在具体的工作中做到责任落实到个人，必须在责任和义务“不平等”的客观基础上发挥人的主观能动性，把不同岗位上的权利、责任、奖励等各方面很好地结合起来。责任大，就意味着权利多、奖励多。只有这样，才能真正科学落实责任追究机制，最大限度地激发公务员的工作热情，保证公务员队伍的稳定性、连续性，造就一支高质量的工商行政公务员队伍，促进工商工作的顺利开展。

　　1.实行职位和岗位分类管理制度。根据实际情况，明确工商行政管理工作的各项职能，根据职能确定不同的岗位，按照岗位的不同确定责任风险等级，按照不同的风险等级确定不同的奖惩档次。

　　2.实行责任到人制度。按照不同岗位，明确在具体岗位上每个公务员的权利和所要担负责任，通过签订“岗位工作责任书”等方式予以确定。基层工商所在具体实践中可以根据责任片区管理方式进行责任追究机制的落实，这里要指出的是，按照责任片区管理方式，必须要考虑责任片区的范围、管理对象的数量、特定高危行业的多少进行科学的划分，以体现总体上责任风险的平等。

　　3.实行“积极、依法行政”奖励制度。实行责任到人，必定极大增强公务员的工作责任心和提高依法行政的能力，但要激发公务员的工作热情，必须在规范依法行政的基础上促进其积极行政。实行“积极、依法行政”奖励制度，可根据不同职位、不同岗位按照责任风险度进行分类后确定的等级，然后按照风险等级对不同岗位上从事具体工作的公务员进行不同的奖励。为了避免从一个极端走向另一个极端，可以根据《公务员法》第四十九条规定，以精神奖励为主，物质奖励为辅。实行不同岗位不同的奖励制度，也许在实际操作中形成有的岗位人人向往，有的岗位少人问津的现象，在实施的初期，除了领导职位根据上级任命外，对具体的工作岗位可以试行组织安排和“岗位投标”制度。岗位投标制度就是工作人员对自己单位内的不同工作岗位根据其工作的强度、难度、责任的风险度和奖惩的对比度，选择合适自己的工作岗位，组织上根据“投标”情况进行具体人员的选择。

　　（三）、落实科学的评议考核制度

　　要使工商行政管理机关的责任追究机制能真正达到既规范公务员依法行政，又激励公务员积极行政，不断提高工商系统的效能和服务品质，提升工商形象，促进工商各项工作的全面发展，还必须建立科学的评议考核制度。它是责任追究机制不可缺少的组成部分，为责任追究机制的实施提供全方位、全过程的监督制约，是责任追究机制有效实施的可靠保障，也是建立高素质工商执法队伍的重要保障。评议考核制度在实践操作中应着重把握好以下几点：

　　一是根据考核结果实施奖惩的监督激励制度。以科学的分类管理为基础，根据对每个职位、每个岗位、每个个人具体的工作责任的规定，对因过错造成的工作后果进行相应的责任确定，并依据《公务员法》的惩戒规定，明确相关责任人的政治责任和法律责任，依据《公务员》法的奖励规定，结合责任制的落实情况和实际工作中的具体表现进行适当的奖励。

　　二是成立落实责任追究机制督察队。在市一级工商机关成立落实责任追究机制督察队，人员的组成可以由市局从事监察工作的人员组成或由各县局抽调人员组成，对下属各单位的责任落实情况进行考核。考核方法为明查和暗访、定期全面检查和抽样检查相结合。对督查队的职权可以参考公安部门的做法，在赋予责任追究机制考核的职权之外，同时赋予系统内部的其它监察和考核职权，考核方式以对单位考核为基础，对公务员个人的责任制落实情况考核为重点。督察队直接向局长负责。

　　三是以队伍优胜劣汰为核心。评议考核制度通过督察队来落实，以奖惩为手段，以队伍的优胜劣汰为核心，以促进工商工作效能为目的，在公务员队伍中形成激励竞争机制。把工作表现好，业绩突出的公务员安排在重要的工作岗位，实现队伍的优胜劣汰，促进队伍素质的整体提高。