试对广州市工商系统系列腐败案的剖析谈自由裁量权的规范

　　对腐败案件的剖析带给人的思索是非常深刻的，所起的警示作用更是巨大的。日前，国家工商总局向全国工商系统推荐阅读《放纵私欲，他们走上蜕变路——广东省广州市工商系统违纪违法案剖析》案例发出通知，要求各地加强警示教育，剖析原因，吸取教训，引以为戒，严格自律，拒腐防变，不断推进党风廉政建设和反腐败工作。

　　广州市工商系统系列违纪违法案，是典型的工商执法人员知法犯法，滥用权力，利用职权为他人牟取利益，索要、收受巨额贿赂的案件,涉及到广州市工商局下属3个分局9名干部职工，其中正副局长5人、科长2人、一般工作人员2人。在这系列违纪违法案件中，有多人是在行政执法过程，在查处经济违法案件中滥用手中的职权，执法犯法，接受当事人贿赂而被查处。主要有：2003年3月广州市工商局专业市场分局原经检科长皮某，在带队查处某公司违法经营问题后，接受宴请，并收受当事人贿赂人民币3万元，当年6月因经济问题被纪检监察机关立案调查。同时，皮某所在分局副局长陈某利用职务之便，收受说情者所送的人民币7.5万元。该分局局长胡某收受被查企业当事人及说情者所送人民币9万元。2001年1月和2003年6月，番禺分局原局长黄某在查处某公司违法经营行为和某电子厂因非法生产赌博机被查封时，分别收受两当事人贿赂，共计人民币6.5万元。番禺分局原经检科长冼某也多次利用职权收受案件当事人钱款。

　　从这个典型的系列违纪违法案件中，我们不难看出其产生的诸多原因。其中缺乏依法行政观念，违规执法，监督机制不健全等是诸多原因中的重要原因之一，执法人员自由裁量权力过大，给以权谋私者提供了可乘之机。通过该系列违法违纪案的剖析，给我们一个警示，就是在执法过程中拥有的行政裁量权自由度过大，在客观上为滥用职权和以权谋私开了方便之门，以至于查处违法经营行为，确定罚款数额等以权谋私行为能够轻易得呈，这严重损害了行政机关的执法形象。行政执法必须加强内部监督和规范，建立公正公开的执法机制，这是预防和解决腐败问题的关键，努力做到行政执法的权力行使到哪里，监督也就要实行到哪里，所以深化改革，规范权力运作，合理配置权力，实行权力的分解和制衡，实行权力运作过程的公开，提高运作的透明度，从源头上铲除滋生腐败的土壤。

　　工商机关作为市场监管和行政执法的职能部门，承担着保障经济社会健康有序运行的重要职责。而这一职能的发挥，主要体现在对经济领域发生的违法违章行为的有效查处。在执法实践中，对自由裁量权的运用时刻存在，它虽然有效地增强执法办案的灵活性，有时却因为各种因素的干扰而难以体现法律法规的本意和法律法规适用的准确性。当前，工商机关的执法环境受地方保护主义干扰，说情风的盛行以及少数执法人员素质不高，在具体适用法律法规时存在随意从重处罚或减轻处罚等现象，造成了滥用自由裁量的概率不断上升。从广州市工商系统系列腐败案中，让我们看到了，在行政执法中如何有效加强行政自由裁量权的规范和控制及其重要性。笔者试就加强行政自由裁量权的规范和控制的必要性；在行政处罚案件中对自由裁量权有效规范的偿试所凸现的积极作用；更好落实自由裁量权的一系列制度的必要探索等内容作一粗浅的论述和探讨。

　　一、加强自由裁量权的规范和控制的必要性

　　英国大法官柯克曾指出：“如果我们说某当局在其裁量内做某事的时候，自由裁量意味着，根据合理和公正的原则做某事，而不是根据个人意见做某事……，根据法律做某事，而不是根据个人的好恶做某事。自由裁量不应是专断、含混不清、捉摸不定，而应是法定的、有一定之规的”。工商机关的监管职能涉及范围广，适用的法律法规多，从一定意义上说自由裁量权运用的概率也高。“权利有腐败的趋势，绝对的权利绝对的腐败”，这是一个被许许多多的事实所证明了的道理，广州市工商系统的系列腐败案只是一个缩影，任何权力都有可能被滥用，尤其是没有及时、全面而有效监督的权力，都必然会脱变为腐败的温床。行政机关的自由裁量带有极大的个人主观意愿，因而自由裁量权一旦被滥用，就容易滋生腐败，并且会对公民的合法权益，对社会的民主与法治造成极大威胁。

　　工商机关在执法实践中不无例外地存在这个问题。行政自由裁量权的局限性和危险性，主要在于其容易被滥用而产生腐败，体现在以下方面：

　　一是显失公正的行为。法律、法规授予行政机关自由选择行政处罚种类、幅度等自由裁量权，但由于具体行政行为的作出者是具体的国家行政人员，在行使自由裁量权时往往抱有不正当的目的、个人意愿或私心偏见，在法定范围、幅度内作出违反社会公众普遍认同的一般标准的行为，这种行为就属于自由裁量权的滥用。二是显失公平的行为。行政主体在自由裁量时，往往从本部门、本地区的利益出发，并且考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素，对同类事实的处置过程中出现前后不一致或截然相反的情况。三是超越裁量权限的行为。虽然法律对行政自由裁量权的行使在行为方式、种类、幅度及时限的选择上都进行了限制性规定，但选择的余地仍然较宽，在实际生活中，执法人员曲解法律、超越法定范围的事情时有发生，具体表现为对不确定的法律概念违背法律法规的精神、价值目的、社会公认的基本原则作任意扩大、缩小或前后不一致的解释。四是根据不充分、不客观的行为。行政自由裁量权的行使必须要有充分、客观的事实根据和法律根据，并且这些根据之间应有内在的必然联系，如果缺乏客观、充分的根据，即没有考虑相关的因素，或考虑了不相关的因素，也构成了行政自由裁量权的滥用。

　　二、在行政处罚案件中对自由裁量的有效规范所凸现的积极作用

　　正如有的学者所言：内部的自律——“制度治道”也是必不可少的，行政机关自身理性认识的提高在任何时候都是自由裁量权良好控制的重要组成。适用内部的制度规范来避免法律、政策的“法制薄弱、裁量权过度，弹性过大，放乱收死，权大于法，言大于法”的缺点，适度的内部制度对自由裁量权的规范，对于市场秩序的维护非常重要和有利。乐清市工商局在对自由裁量的有效规范方面进行了有效尝试，2003、2004连续两年先后推出的《有关案件罚款执罚标准》、《企业逾期年检案件执罚标准》形成了比较规范的旨在控制自由裁量行为的有效举措，运用这两个《执罚标准》涵盖了该局所有行政处罚案件的90%以上，这对促进办案机制的完善，行政执法效能的提高，确保案件处理结果的合理与平衡以及规范案件处罚自由裁量权都起到了积极的作用，主要表现在三个方面：

　　一是保证了同类性质案件在同一时期处罚的相对平衡

　　由于行政自由裁量较大空间的存在，同时，办案人员本身的法律水平和业务水平的差异，使得自由裁量权在具体的案件处理过程中被滥用，案件不能得到合理处理的现象时有发生。乐清市工商局先后推出的这两个《执罚标准》，对确保办案人员在案件的处理中，在法定框架内作出合理处罚提供了保证，也使得同类性质案件不因办案单位、办案人员的不同而出现畸轻畸重的情况。该局《企业逾期年检案件罚款执罚标准》对逾期年检的公司、非公司法人和其他经营单位、合伙企业、个人独资企业分别按照逾期年检时间的不同划分为五个时间段，并根据其违法事实规定了不同标准的处罚幅度。又如《有关案件罚款执罚标准》对虚假宣传、假冒伪劣、商标侵权、无照经营等四类性质案件涉及的19种不同情形违法的行为规定了相应的处罚幅度。这样便于办案人员掌握，对办案单位和办案人员的自由裁量权实现有效制约，确保了同类性质案件的处罚平衡。

　　二是有效遏制说情风，防止办人情案，促进廉洁办案

　　两个《执罚标准》的实施，对办案单位和办案人员自觉抵制说情风起到很好作用，个别说情者也会因为有这样明确规定的处罚标准而收敛，减轻了办案人员的压力。同时，对经办人员来说，也会因处罚标准的规定而减少办人情案的现象，对乱办案、办人情案起到约束作用。因为《执罚标准》规定了对具体案件确定处罚幅度时，根据当事人违法行为的性质、情节、违法的故意程度及后果，在具体标准的基础上，给予办案单位上下浮动20%的建议权，并规定上下浮动的幅度原则上不得高于或低于法定幅度，对重大案件由案审委员会集体决定。促进了执法队伍的廉洁，促进了及时办结案工作，促使执法人员有更多时间、精力投入新的执法监管工作之中，这也是有效实现纪检监察工作关口前移的有力措施。

　　三是“攻大奸、戒小过”的执法理念得到真正体现

　　针对当前经济领域违法违章案件的实际情况，乐清局按照“攻大奸、戒小过”执法理念，对不同性质的案件，通过《执罚标准》的执行得到比较好体现，就是对严重扰乱市场经济秩序，违法情节严重的假冒伪劣、商标侵权、无照经营等行为按照《执罚标准》从重处罚，如对商标侵权案件，该局本着加强知识产权保护力度，对违法产品价值不超过1万元的，处2万元罚款，对超过部分按2倍加处罚款。而对一般的违法违章行为，则以教育、引导为主，从轻处理，如虚假宣传问题，违法产品价值不超过2万的从轻处罚，对超过部分则按20%的较轻标准处罚，并且规定了上限最高不超过5万元，还有对打牌不规范问题也作类似规定。这样，该局对行政执法案件坚持的宽严结合、教育与引导相结合、处罚与扶持相结合的要求贯彻在案件处理过程中，也能较好地促进企业重视品牌、诚实守信、规范经营，这对维护市场有序竞争，保护我市企业的合法权利，促进企业的健康发展有着重要意义。

　　三、更好落实自由裁量权的一系列制度的必要探索

　　抓好自由裁量权的规范，更为重要的是要建立健全一系列制约监督制度。特别要抓好以下工作：一是建立健全行使自由裁量权公开公示制度。坚持“先公开公示，后行使裁量”，行政处罚、行政许可、行政审批、行政收费等所有涉及自由裁量权的法律法规依据、行使条件、适用范围、裁决幅度、实施种类和层级权限都要通过适当的方式公开公示，接受社会公众特别是管理相对人的监督，使自由裁量权在“阳光”下运行；裁量结果和执行情况只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私也要公开公示。二是建立健全行使自由裁量权报告备案制度。在基层工商部门，行政执法人员作出的自由裁量，应向其所在单位的专（兼）职监察员报告备案；行政执法机关作出的自由裁量，向所在单位的纪检监察部门备案。三是建立健全行使行政执法自由裁量权案例援用制度。在目前工商部门的执法实践中，相似的案件大量存在。为增强自由裁量的连续性和稳定性，降低随意性和差异性，确保客观性和公正性，要注意搜集整理出对各类事项自由裁量的一系列典型案例，如假冒侵权案件、无照经营案件、不正当竞争案件等，供一线执法人员在实际工作中参照借鉴。行政执法机关及其执法人员在行使自由裁量权时，原则上应遵循典型案例所确立的标准和原则，存在差异的自由裁量应向监察部门和管理相对人做出具体的说明。四是建立健全行使自由裁量权公开评议制度。充分发挥“三评”工商的社会评议机制，组织行风监督员、企业代表、群众代表参加，每半年一次或一年一次，着重评议系统行政执法中涉及某一类重点行业的案件处理情况或者抽查已经处理的大要案件在应用自由裁量权的情况；还可开展专项公开评议，社会关注的热点问题或对社会生活产生较大影响的自由裁量决定作出后，主动邀请人大、政协、纪检和政府的监察、法制部门进行评议。行政执法机关对评议中所反映的问题要认真梳理，及时答复，有错必纠，整改到位。五是建立健全行使自由裁量权责任追究制度。凡被行政复议、行政诉讼改变或撤销的自由裁量权，必须严格追究当事行政执法机关及其相关行政执法人员的责任，包括年度考核不得被评定为“先进集体”和“先进个人”，并给予该行政执法机关主要负责人、分管负责人和直接责任人一定的行政处分；对于被判决做出行政赔偿的行政案件，必须对当事行政执法人员进行相应的经济追偿；对于滥用自由裁量权，主观违纪违法裁量或严重不作为、以权谋私的行政执法人员应取消其行政执法资格，并作出相应的处理。