25年，北京律师之路

　　对北京的律师来说，贾午光是再熟悉不过了，他1984年开始从事律师管理工作至今，虽然职务从一般工作人员到政府官员又到行业管理机关的秘书长；任职单位从丰台区司法局到北京市司法局又到司法部再到中

　华全国律师协会，但万变不离律师管理，也没有离开北京的地界。在中国律师制度恢复25周之际，贾午光作为北京律师体制改革和发展的参与者、见证者，应《中国律师》之邀，向读者述说当年改革的前前后后，使人们对中国律师行业的发展有了更多的了解和认识。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　
　
　　　　　　　　　　　　 ——编者

　　　　　　　　　　　 亲历和见证北京律师体制改革

　　1979年，对中国律师行业来说是一个特殊的时间，中断了20年的律师制度，在改革开放的大潮中获得了新生。那时，大家在同样的起跑线上，对恢复后的律师制度应该怎么发展、应该是什么样子很是茫然，一切都得探索。

　　　　　　　　　　　 思想解放是律师业发展的前提

　　从现有的资料看，北京市律师协会的成立早于北京市司法局。1979年北京市高级法院向北京市委、北京市革命委员会提出《关于恢复北京市律师协会筹备委员会和法律顾问处的请示报告》之后，北京市律师协会筹备委员会成立，主要负责人由北京市委任命，主要职能是对代理案件的律师进行业务指导，经费由财政支持，第二年北京市司法局成立。
　　北京律师行业的发展，大致可分为两个阶段，第一阶段为1979—1994年，第二个阶段为1995年至今。从1995年以后，北京律师业无论从律师人数、事务所数量、案件数量和种类、还是整体管理水平都走在了全国律师的前列。究其原因，从客观上说，北京具有律师发展的独特优势，比如，北京有多所法学院校，每年有上千名法律专业的毕业生，还有很多从海外学成归来的学子和有志于从事律师职业的各方面专家，具有律师队伍大发展的潜在条件；另外，北京有广阔的法律市场，所有国家改革的大政方针皆出于首都，这是大规模、全方位开展法律服务的基础。但更重要的是当时北京能够坚持邓小平解放思想、实事求是的方针，一切以是否有利于社会主义市场经济的完善，是否有利于律师事业的发展，是否有利于中国特色的社会主义律师制度的建立为标准，为北京律师业的发展创造了较好的环境。
　　1988年以前，北京的律师和全国一样，都是国家干部或事业单位人员，占有国家干部编制，经费虽有部分律师事务所实行了“自收自支”，但并无实际的自主权，一切发展都维持着单一行政管理的模式。这种状况已经不能满足中国经济体制改革对法律服务业的需求，在北京尤为明显。1988年6月，司法部发出《关于下发〈合作制律师事务所试点方案〉的通知》，拉开了中国律师体制深化改革的序幕。《通知》仿佛给北京律师行业吹来了一股清风，当年7月，北京就批准了第一家合作制的律师事务所。这种以“不要国家经费、不要国家编制”为特征的律师事务所，对计划经济体制下的律师组织形式无疑是一次革命。虽然合作制律师事务所调动了律师的积极性，但由于法律责任不明晰、法律关系不明确、法律规定不具体，使这一变革表现出不彻底性。
　　1992年，邓小平南巡讲话发表后，全国掀起了思想解放的运动。北京市律师行业抓住机遇，在全国率先扩大了合作制律师事务所的试点，仅1992年底，北京市司法局就新批准建立了15家合作制律师事务所，使合作制所的总数达到19家。根据律师行业的特点，北京律师行业的管理者认为，律师事务所作为市场经济中提供法律服务的中介组织，法律意义上的“合伙制”应当是最适宜的，他们依照《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》和司法部《关于深化律师工作改革的方案》的精神，1994年以北京市司法局党组的名义大力推进合伙制律师事务所的发展，从全国第一家合伙制律师事务所诞生的5月到年底，北京就出现了46家合伙制律师事务所，两年后，北京的合伙所超过了200家。
　　北京律师业生机勃勃的大发展，引发了一些人的忧虑，不同观点的交锋，引起了一场关于思想解放的争论。争论的焦点集中在“合伙（作）所姓‘社’还姓‘资’？”上。那段时间，我担任北京市司法局党组成员、副局长，我认为，这场争论关系律师体制改革的根本问题，必须做出回答。在当时发表的《放开眼界走出误区　从北京律师改革谈解放思想之必要》等几篇文章中，我们着重阐述了这样的观点：北京律师的发展在全国具有代表性，怎样看待合伙制律师事务所的崛起和国办所的改革是关系到我国律师事业发展前景的大问题。那种认为合伙（作）所走的是私有制道路，国办所才是社会主义的，是公有制的，是我国律师业发展的方向的观点是不切实际的。我认为，从理论上说，姓“社”还是姓“资”针对的是国家生产资料所有制的形式，是国家的根本制度，而律师仅仅是社会主义市场中的一部分，是提供法律服务的中介组织，它姓“社”还是姓“资”，完全取决于国家的根本制度，而非自身。如果在律师业发展的问题上，我们纠缠于姓“社”还是姓“资”，就会坐失改革良机，无所作为。合伙制律师事务所在法律意义上就是私有，但是否就会动摇社会主义公有制呢？不然。律师业作为市场的中介，当属第三产业，它不是国家的支柱产业，也不可能改变其他支柱产业的所有制形式。在改革开放的今天，国办所不仅难于同国际接轨，也因不符合律师行业本身所具有的特点，难以适应律师业发展的需要，与市场也大大脱节。在根本问题上取得思想一致以后，当时司法局党组本着敢闯、敢干、敢为天下先、敢于担风险的精神，确立了律师业发展必须大面积推广合伙制律师事务所的方针。不同观点的争论和交锋，让真理越辩越明；思想的碰撞，让北京律师的发展道路更加清晰。

　　　　　　　　　开拓性的“四位一体”管理模式

　　北京律师行业管理一直走在全国前列，这并不是说其他地区律师行业发展就比北京差，而是说，北京的律师行业管理有较坚实的理论基础、较完善的制度体系、能较好地发挥行业管理的职能。这个理论基础，就是“四位一体”的律师管理体系。
　　上世纪90年代初期，中国的改革快速向纵深发展，律师体制也随之发生变化。北京的律师行业在合作所扩大试点中悄悄地快了一步：合作所的财产不是集体所有，而是归发起人所有。这种名义上的合作制实质上的合伙制，使北京的合作所成为合伙所发展的过渡阶段。1994年以后，北京律师行业开始快速发展，如同任何一个新生事物都难以尽善尽美一样，合伙所的大发展，也伴随出现了一些消极现象。一些律师满足于当小老板，开小作坊，事务所出现了小型化的趋向；由于合伙所危机感较强，一些律师出现片面追求经济利益，导致当事人投诉上升；低水平、低素质的律师因为生存的压力，在同业间出现不正当竞争。“合伙所是个人捞钱、暴富”；“合伙所多了，律师的自主权多了，律师就管不住了”之类的说法也越来越多。在今天，对这些消极现象已有不少制度可以制约，但在10年前，要克服改革中出现的新问题，让律师行业健康发展，确实需要探索。
　　律师事务所的合伙体制完全不同于国办所，他们不要国家经费，不要国家编制，自愿组合、自收自支、自我发展、自我约束，对于这种体制下的律师如果用计划经济体制下行政命令的方式去管理，不仅不符合社会主义市场经济规律，也不符合律师行业的特点。但如果放任不管，也会影响律师业沿着正常轨道发展。经过那场北京市司法系统“解放思想、实事求是”的大讨论，大家的认识逐渐统一和明确，在社会主义市场经济中，律师是市场的主体，司法行政机关不能不管，也不能什么都管。应当对方向性的、全局性的、根本性的、涉及律师行业发展根本的大问题进行统领，在律师体制改革中，司法行政机关的作用主要在于确定改革方向、把握改革进度、调整改革思路、研究改革步骤、协调改革环境，保障改革的顺利进行。在今后的一段时间里，对于律师行业的管理，司法行政机关的职能应是宏观上的管理，具体管理应当交给律师协会，让律师自己用顺乎国际惯例的方式进行自我管理、自律管理。但有一点必须重视，就是无论政府的宏观管理还是行业的自律性管理，最后都要落实到律师事务所的自律管理中，没有律师事务所的自律管理，任何改革和管理都会落空。律师作为市场主体，进入市场后还必须受到其他具有市场管理职能的政府部门的监督和调控，必须遵纪、守规、有序，否则，政府各职能部门都有权力强制限制其活动。只要有完善的管理体系和制度，对律师就不存在“管不住”和“暴富”的问题。北京提出的这种全方位的律师管理既符合社会主义市场经济的规律，又符合律师发展的特点，既符合司法部提出的“两结合管理体制”的要求，也符合律师管理的国际惯例。1994年底到1995年初，这一来自实践的律师行业全方位的管理被归纳为一个完全不同于计划体制下律师行政管理的新模式。即：以律师事务所内部管理为基础、以律师协会行业管理为主体、以司法行政机关宏观管理为核心、以社会职能部门的监督管理为保障。这一有中国特色的律师管理体系被概括为“四位一体”的律师管理体系或模式。这一管理体系因为符合现代社会治理模式，符合政府机构改革转变职能的方向，对北京律师业的发展产生了极大的推动力。10年过去了，这一体制直到现在仍是北京律师行业管理的基本模式。实践中诞生的“四位一体”的管理体系是北京对中国律师行业管理最大的理论贡献。
理论要创新，行业管理要再上台阶
　　北京律师行业在解放思想、实事求是、深化改革的进程中快速发展，“四位一体”管理体系的建立，就是北京律师体制改革的理论成果。1995年，北京律师又在行业管理上迈出了一大步，在第四届北京律师代表大会上，北京律师率全国之先，实现了执业律师经律师代表选举担任会长、理事会全部由执业律师组成的行业组织形式。由执业律师担任律师协会的会长，这在律师管理较为成熟的国家是当然之事，但对中国律师业的发展却具有划时代的意义。这种行业管理形式的确立，改变了以往律师协会行政管理模式和行政官员占主要成分的组织形式，标志着律师体制改革的深化和律师行业自律管理的地位得到确认。1995年以后，北京市律师协会除了律师的进入和退出等法律规定应由司法行政机关负责的事项之外，逐渐承担了越来越多具体的律师管理职能，他们在做好律师行业管理的日常工作外，把重点放在行业管理制度的创新上，经过近十年的探索，北京律师协会基本建立起了行业管理的制度框架和较为完善的行业管理体系。好的环境吸引了大批高素质的律师，北京律师业出现了欣欣向荣的局面。
　　现在，没有人再争论当年的问题，因为实践已经证明，北京律师体制改革是成功的。当年，如果没有坚信“发展是硬道理”的精神和敢为天下先的魄力，北京律师业的发展就不可能走在全国的前列。
　　在北京律师改革、发展、管理的三步曲中，北京律师行业已经进入了平稳发展时期，但在中国改革的大环境中，理论创新、制度创新始终是鲜明的主题。在过去的10年中，有些争论之所以反复出现，我认为，均源于对行业管理认识的程度。
　　相对于计划经济下的行政管理而言，现在的行业管理是一个全新的领域，虽然对一些多年从事行政管理的政府官员来说很陌生，或者认为是削弱了他们的权力，但因为这一改革是社会主义市场经济发展的要求，是律师行业发展的要求，更是社会发展对法律服务业的要求，绝不以哪个人的意志为转移。在现代律师行业中，律师事务所的组织形式多样化，单纯的行政管理很难适应。律师是市场经济的主体，处于提供法律服务的中介地位，他们独立执业，与政府管理机关没有隶属关系，行政命令式的管理无法适应这样的行业。从世界各国来看，由执业律师组成的行业协会对行业进行管理的有效性，是律师管理的重要经验。
　　目前，律师对改善执业环境、加强行业管理的呼声很高，但行业管理要再进一步，就需要得到司法行政部门更多的支持，使行业协会具有完整的管理权限。比如，赋予行业协会对违规律师处以停业以下的处罚权和惩戒权，让行业管理更具有权威性。现在，人们对于“两结合”管理体制的认识已经比较统一，各地的律师管理更多的处于司法行政将具体管理职能向行业协会转移的动势中。从北京律师体制改革的经验看，律师管理职能在行政管理向行业管理转移的过程中，主动权不在律师协会而在司法行政机关手里，为了保证行业协会尽快担负起管理职能，司法行政机关应当在配备有经验的管理人员、物质装备和经费上给予扶持，从思想上和政策上给予支持。从全国来看，管理职能转移的深度和广度各地发展并不均衡，这种现象既受《律师法》的限制，还受到各级官员对行业管理认识深度的限制。
　　在国内，北京是较早进行律师体制改革的城市，为中国律师的行业发展做出了很多贡献，这些年，在行业管理的形式上也有创新。从北京律师行业管理的发展看，行业管理最根本的是自律管理，应当特别警惕行政化现象，否则，行业管理就不成其为行业管理。行业管理和行政管理相比，突出的是民主，但如果把握不好，就可能成为只强调民主而缺乏统一意志，从而影响行业管理机构的顺畅运行。新中国的律师制度诞生在计划经济体制，恢复在计划经济时期，我们现在进行的任何改革都不能离开中国的国情，管理职能的转换不是一朝一夕的事情，从中国的国情出发，律师行业管理在短期内取代司法行政机关的行政管理是不现实的。另外，律师事务所是律师管理的基础和细胞，如何将行业管理具体作用于律师事务所、作用于律师，都是行业协会需要研究和探讨的问题。但是，这是发展中的问题，是前进中的问题，要在发展和前进中总结实践经验，创新理论，在理论的支持下，才能从根本上解决。在行业管理上，北京律师走在了全国的前面，在国内少有榜样，而国外的先进经验需要借鉴消化才能使之适合北京律师的现实，这使北京律师的行业管理具有更大的难度，但一定要有信心。如果迈出这一步，北京律师的行业管理就会再上一个台阶，对全国律师行业管理也会产生较大推动作用。